В июне этого года по заказу Автономной некоммерческий организации «Институт общественного проектирования» Центр политических технологий подготовил аналитический доклад - «Региональные модели взаимодействия между деловыми и властными элитами: современные процессы и их социально политические последствия». При реализации проекта были использованы средства государственной поддержки, выделенные в качестве гранта в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 14 апреля 2008 года №192-рп. Проведенное исследование предполагало анализ представленности бизнес-элит, собственников и менеджеров компаний, относящихся к крупному и среднему бизнесу, в органах власти в российских регионах. Предметом изучения был текущий состав органов региональной исполнительной и законодательной власти, а также органов местного самоуправления в экономически наиболее важных муниципальных образованиях…

Наряду с исследованием прямого представительства бизнес-элит, основанного на методах биографического анализа, предусматривалось выявление чиновников и депутатов, косвенно аффилированных с бизнес-структурами, методом экспертных оценок. Для того чтобы достичь целей исследования, необходимо было проанализировать процесс принятия политических решений, в т.ч. нормативных актов с точки зрения заинтересованности в них тех бизнес-структур, которые наиболее плотно вовлечены в функционирование властных органов. В частности, индикаторами сращивания бизнеса и власти в регионах могли быть формирование региональных и местных монополий, бюджетная поддержка предприятий, создание для них льготного финансового режима, явное административное давление на тот или иной бизнес и др. Эти индикаторы определялись с помощью анализа правовых документов, контент-анализа СМИ, экспертных оценок. Социально-политические последствия определялись через анализ результатов федеральных, региональных и местных выборов, привлечение доступных социологических данных.

Выборка российских регионов для проведения исследования включала 15 субъектов федерации. Исследование позволило охватить все федеральные округа, включить в выборку национальные республики, регионы с разной отраслевой спецификой (ТЭК, металлургия, ВПК, АПК и др.), регионы с разными особенностями политического режима (стабильные, конфликтные, моно- и полицентрические и т.п.), регионы с явным доминированием определенных крупных ФПГ и без такового. Во всех 15 регионах проводились биографический анализ, контент-анализ нормативных актов и материалов СМИ, медиа-анализ, статистический электоральный анализ.

Предварительная концепция исследования состояла в следующем. Серьезной проблемой, затрудняющей принятие социально значимых решений, повышающей коррупцию, ведущей к росту политической конфликтности, снижающей профессионализм работы региональной и местной власти, является сращивание власти с бизнесом. С одной стороны, отношения между бизнесом и властью и приток бизнесменов во властные структуры являются объективным процессом. В бизнес-среде немало профессиональных управленцев, способных и стремящихся реализовывать свои качества на государственной и муниципальной службе. С другой стороны, модели отношений между бизнесом и властью в регионах России могут быть принципиально разными по своему характеру и социально-политическим последствиям. Важно определить те модели, которые повышают эффективность работы властных структур и их управленческий профессионализм, отделив их от тех моделей, которые по сути представляют собой замаскированную коррупцию, замедляют развитие территорий и провоцируют общественное недовольство.

В рамках проекта поставлена цель - определить и классифицировать актуальные модели взаимодействия между деловыми и властными элитами в регионах России, их влияние на социальную среду и политический процесс.

Задачи проекта:

- анализ непосредственной представленности деловых элит и выходцев из них в органах региональной и муниципальной власти (с учетом уровня бизнеса, его отраслевых характеристик и др.);

- анализ косвенного воздействия бизнес-структур на власть (GR, лоббизм, клиентельные отношения);

- анализ процесса принятия политических решений на предмет заинтересованности в них определенного бизнеса;

- анализ влияния этих процессов на умонастроения граждан, на общественное мнение.

Проведенный анализ позволил определить пять основных моделей взаимодействия между деловыми и властными элитами в регионах России, определяемых по степени их сращивания и уровню конфликтности.

1. Функциональная («политическая») модель.

Данная модель предполагает взаимное дистанцирование власти и бизнеса и автономное решение ими своих задач с включением механизма партнерских отношений при возникновении общей необходимости. Ее развитие в российских регионах определяется прежде всего происхождением и управленческим стилем региональных руководителей. Она характерна для тех губернаторов, которые являются «чистыми политиками» или не вписаны в региональную элиту (например, назначены недавно и/или являются «варягами», выходцами из других регионов). Наиболее ярким примером стала Ярославская область при новом губернаторе С.Вахрукове.

Данная модель в целом представляется достаточно рациональной, поскольку препятствует развитию коррупции и преференциализма в отношениях власти и бизнеса. Но в современных условиях она мало распространена и не востребована. Практика показывает, что бизнес, привыкший к решению своих задач с помощью государственных органов и склонный к теневому лоббизму, сам выражает недовольство и настаивает на более привычных правилах игры.

2. Партнерская («политическая») модель.

Эта модель также является «политической» в том смысле, что глава региона действует прежде всего как ответственный политик, предпочитая ровные партнерские отношения с бизнесом. Ставка делается на сотрудничество с выработкой общих интересов, связанных с развитием региона и привлечением инвестиций. В этой связи данная модель свидетельствует и о более активной позиции губернатора в сравнении с предыдущей. Примерами являются Красноярский край и Ханты-Мансийский АО (в последнем случае отмечаются элементы функциональной модели, поскольку действующих в различных городах Югры нефтяные компании автономны от губернатора и при этом влиятельны, представляя собой субъекты общероссийской экономики). Сюда же можно отнести Свердловскую область, но в этом регионе отмечается больше случаев сращивания власти и бизнеса и преференциализма.

В современных российских условиях эту модель можно признать оптимальной. Она не способствует развитию коррупции и, в отличие от предыдущей, предполагает инициативную позицию региональной власти, решающей вместе с бизнесом задачи регионального развития.

3. Модель государственного патронажа.

В рамках данной модели власть стремится осуществлять контроль над деятельностью деловой элиты, не допуская обратного влияния с ее стороны. Нередко подобный контроль проявляется в различных формах давления на бизнес, поскольку очевидно, что экономические субъекты будут по-разному реагировать на попытки власти подчинить их себе и своим интересам. В результате неизбежно возникает система преференций в связи с разделением бизнеса на «лояльный» и «нелояльный». Сближение власти с «лояльным» бизнесом становится причиной для коррупции, пусть даже она далеко не всегда выходит на поверхность.

Примером данной модели можно назвать Кемеровскую область и Краснодарский край. В условиях жесткого государственного контроля и отсутствия самостоятельности у слабой бизнес-элиты она проявляется в Татарстане. К этой модели ближе ситуация в Челябинской области. Данная модель сложилась и в Мурманской области при прежнем губернаторе Ю.Евдокимове. Эти же тенденции были характерны для Иркутской области (при всех ее губернаторах). С оговорками об этой модели можно говорить в Липецкой области (губернатор стремится патронировать приближенный бизнес, но при этом существует скрытый конфликт с наиболее крупным экономическим субъектом в лице НЛМК). В целом региональные власти в России больше всего стремятся к установлению именно этой модели.

4. Симбиотическая модель.

Эта модель предполагает сращивание власти и бизнеса, как правило - при наличии доминирующего игрока, но с учетом интересов бизнес-групп, не представленных во власти. Глава региона в этом случае очень тесно связан с бизнесом (таким образом, происходит дальнейшее развитие предыдущей модели государственного патронажа), и может быть бизнесменом по своему происхождению. Таким образом, интересы приближенного бизнеса становятся для региональной власти приоритетными, отмечается высокая степень зависимости власти от бизнеса, а не наоборот. Результатом часто является создание системы устойчивых преференций для собственного или особо приближенного бизнеса, монополизация определенных отраслей экономики.

Одним из примеров может служить Приморский край, где уровень коррупции при развитии подобной модели достиг высоких значений. Близкими примерами являются Вологодская область и Пермский край.

5. Конфликтная модель.

Данная модель характеризуется отсутствием устойчивых отношений между деловыми и властными элитами. Но в отличие от функциональной модели бизнес-пространство характеризуется более или менее острой борьбой за ресурсы с использованием политических рычагов, проведением политики преференций в отношении одних бизнес-групп и подавлением других. В Дагестане существует огромное множество «парных» взаимосвязей между чиновниками и бизнесменами, и при этом отсутствует координирующий центр для организации бесконфликтного взаимодействия, каких мог быть стать глава республики.

***

Исследование показало, что чрезмерная инфильтрация деловой элиты во властные структуры, как прямая, так и косвенная (через лоббизм) приводит к повышению конфликтности политического процесса, росту неустойчивости властных элит, превращению политических институтов (органов власти, партий и др.) в «сервисные структуры» бизнес-групп, углублению разрыва между властью и обществом, увеличению протестных настроений.

Наиболее приемлемой в нынешних условиях является партнерская модель. Функциональная модель при всех ее преимуществах не является оптимальной на современном этапе и тем более в условиях финансово-экономического кризиса, но может быть востребована в перспективе.

Отрицательными являются примеры симбиотической и конфликтной модели.

Модель государственного патронажа широко распространена и имеет свои положительные стороны, обеспечивая стабильность и предсказуемость и решая социальные задачи, но при этом может деградировать в случае давления на нелояльный бизнес, коррупционных отношений с лояльным бизнесом и т.п.

Для продвижения в сторону партнерской модели целесообразными представляются следующие шаги:

- Организация равноправного взаимодействия деловой и властной элиты для решения задач регионального социально-экономического развития. В этой связи совместная разработка стратегий и программ регионального развития усилиями властей и деловых элит.

- Повышение открытости в деятельности органов региональной и местной власти для полноценного информирования бизнеса о процессе подготовки и принятия властных решений.

- Активизация антимонопольной политики на региональном уровне с целью недопущения неоправданной монополизации в тех или иных экономических сферах, осуществляемой усилиями региональной власти.

- Повсеместное развитие системы специализированных диалоговых площадок для деловой и властной элиты, прежде всего в виде консультативных органов типа экономических советов.

- Обязательное включение социальной и экологической политики в контекст отношений бизнеса и власти.

- Крайне осторожное отношение к практике продвижения бизнесменов в органы региональной исполнительной власти, как представителей крупных ФПГ, так и регионального бизнеса (в частности, при назначении губернаторов). Ставка на профессиональных политиков-управленцев, не имеющих собственных бизнес-интересов и способных к проведению сбалансированной политики в отношении деловой элиты и различных ФПГ.

Ростислав Туровский - руководитель Департамента региональных исследований Центра политических технологий

С полным текстом доклада можно ознакомиться здесь

09.07.2009