10 декабря премьер-министр правительства РФ Владимир Путин провел заседание правительства, на котором было объявлено о формировании комиссии по оперативным вопросам под руководством первого вице-премьера Игоря Шувалова. Комиссия займется полным спектром антикризисных мер и станет единым центром выработки антикризисной политики. До сих пор управление кризисом внутри власти не было формализовано. Более того, существующие механизмы, по сути, буксовали. Так, в течение октября-ноября постоянно переносились заседания президиума правительства, а если они и проводились, то носили скорее формальный характер. Правительство явно испытывало дефицит инструментов выработки и согласования антикризисной политики. Несмотря на единство тандема Путина-Медведева, очень важно найти возможности для обсуждения антикризисных мер и президентскими фигурами, и правительственными.

Месяца два назад Владимир Путин заявил, что есть некая рабочая группа, которая занимается преодолением последствий мирового финансового кризиса. Ни состава группы, ни ее «расписания», равно как и повестки дня общественности представлено не было. В целом это понятно - кризис оказался для России во многом неожиданным, и многие решения принимались инерционно: власть, правительство действовали в совсем другой логике – логике реализации новой экономической политики развития. Изначально процесс выработки антикризисной политики выглядел достаточно разобщенным и непубличным: функции единого центра, по сути, выполнял лично премьер, принимая во внимание позиции нескольких центров выработки антикризисной политики, зачастую противоречащих друг другу. При этом отсутствует внятный диалог правительственных структур с бизнес-сообществом и экспертным сообществом. Одним из основных недостатков антикризисной политики является также низкая эффективность решений на этапе реализации.

До последнего времени сложилось несколько основных формальных и полуформальных центров выработки мер в рамках антикризисной политики.

Первый – Совет по развитию финансового рынка при президенте России. Совет был создан 17 октября под руководством первого вице-премьера Игоря Шувалова. Высокопоставленный чиновник правительства назвал «Ведомостям» создание Совета легализацией антикризисного штаба Шувалова. Источник, близкий к ВЭБу, полагал, что на Совете будут приниматься решения об условиях выделения средств банкам и компаниям. «Чтобы не было как после кризиса 1998 г., когда многие чиновники, принимавшие решения, ходили в прокуратуру», — напоминает он.

Таким образом, уже тогда Шувалов был фактически главным менеджером власти по борьбе с кризисом. В Совет вошли руководители финансово-экономических властей (Эльвира Набиуллина, Алексей Кудрин, Сергей Игнатьев), силовики (глава МВД Рашид Нургалиев, глава ФСБ Александр Бортников), близкие к Медведеву фигуры – Аркадий Дворкович и глава ВАС Антон Иванов, ряд других. В рамках Совета, как известно, были приняты важнейшие решения, которое выходят далеко за рамки вопросов управления финансовым рынком. Совет занимался и отраслевой поддержкой: именно в нем вырабатывался перечень основных наиболее уязвимых отраслей, которые нуждаются в поддержке государства. В их число вошли ритейл, строительство, девелопмент, оборонка, автомобилестроение и нефтянка. Особое внимание именно в рамках этого совета было уделено поддержке малого и среднего бизнеса. Таким образом, важнейшей функцией Совета также была выработка приоритетов госполитики, с целью не допустить бессистемной траты финансовых средств. Чиновник, вошедший в Совет Шувалова, анонимно заявил СМИ: «На всех государственных средств не хватит, поэтому мы думаем только о тех отраслях, которые без поддержки выжить не смогут».

Одновременно Игорь Шувалов курировал внутри правительства антикризисную политику в целом. Помимо того, что он руководил некими рабочими группами, Шувалов также проводил отраслевые совещания с привлечением, как сообщил 10 декабря сам Путин, не только руководителей соответствующих министерств и ведомств, но и представителей бизнес-сообщества.

Недостатком такого Совета была его формальная оторванность от правительства: как совещательный орган он должен реализовывать свои решения через Указы и распоряжения президента. Кроме того, выработка антикризисной политики в рамках Совета не позволяла комплексно подходить ко всему набору проблем. Совет изначально задумывался как институт, который займется развитием российского финансового рынка с учетом амбициозной задачи превращения России в один из мировых финансовых центров, и лишь кризис заставил изменить его функции.

Вторым центром был лично вице-премьер Игорь Сечин, который стал главным адресатом для крупных компаний и отраслей. За многомиллиардной помощью к нему обращаются отраслевые «локомотивы», и именно они как системообразующие и социально значимые структуры имеют реальный шанс получить помощь. К Сечину апеллировали генерирующие компании, компании ТЭКа, автомобильной и машиностроительной отраслей. Причем Сечин оказался очень успешным лоббистом: именно благодаря его содействию, был принят комплекс мер по поддержке нефтяных компаний (снижение экспортных пошлин, льготное налогообложение и т.д.). Адресную помощь получили и многие отдельные компании. Наконец, третьим, возможно, наименее влиятельным, был центр выработки социальной антикризисной политики. Отвечал за это в правительстве вице-премьер Александр Жуков. Однако механизмы выработки социальной политики, участники и мнения были практически скрыты от общественности. Как правило, важнейшие решения обнародовал уже сам Путин, а в публичном пространстве создавалось впечатление перекоса антикризисной политики в пользу экономических субъектов, а не населения.

Создание единого центра на этом фоне кажется не только логичным, но и давно ожидаемым. Во-первых, он позволит выработать целостную антикризисную политику, которая будет искать баланс интересов между государством и отраслями экономики, экономикой и социальной сферой, поддержкой стабильности и развитием. Как пояснил сам Путин, в рамках новой комиссии важно соединить два направления: отраслевое, курируемое Шуваловым, и социальное, которым ведает Жуков. Комиссия займется разработкой оперативных мероприятий по обеспечению макроэкономической стабильности и повышению устойчивости финансового сектора российской экономики. Комиссия также будет заниматься координацией действий по стабилизации товарных рынков, включая тарифно-таможенную защиту, поддержку спроса и предложения отечественного товаропроизводителя, поддержку отечественного производителя, разработкой и координацией системных антикризисных действий в отдельных отраслях экономики, испытывающих наибольшее воздействие со стороны глобального кризиса. Комиссия должна заниматься оперативным противодействием негативным социальным тенденциям, включая рост числа безработных.

Во-вторых, создание единого центра минимизирует внутривластные противоречия, основанные во многом на отраслевом и ведомственном лоббизме. Помощи требуют буквально все экономические акторы, отличающиеся по социальной роли, экономическому вкладу и, главное, политическим возможностям. На первых этапах поиска механизмов управления кризисом появилась серьезная проблема, в соответствии с которой более успешными в лоббировании оказывались крупные компании, близкие к тем или иным чиновникам.

В-третьих, в рамках комиссии создается механизм согласования решений с президентскими и правительственными структурами. Не исключено, что теперь Совет по финансовому рынку вернет себе функцию долгосрочного развития финансовых институтов, а вопросы оперативного управления останутся преимущественно в комиссии Шувалова.

Создание комиссии стало поводом для СМИ вспомнить об уже имевших место аналогах в 90-е годы. Например, «Коммерсант» сравнивает ее с комиссией по оперативным вопросам, которая действовала в правительствах 90-х годов. Однако такое сравнение не совсем корректно.

В 90-е годы комиссия по оперативным вопросам была частью институциональной схемы, в рамках которой создавались системы сдержек и противовесов. Так, возглавивший комиссию первый вице-премьер Олег Сосковец был в кабинете министров противовесом Виктору Черномырдину, против которого тогда играл влиятельный начальник службы безопасности президента Александр Коржаков. В качестве противовеса комиссия также использовалась Николаем Аксененко в правительстве Сергея Степашина: первого поддерживала (в том числе и как потенциального преемника) «семья» Ельцина (включая Бориса Березовского и Романа Абрамовича). Иными словами, в 90-е годы комиссии создавались по политическим мотивам, в то время как сейчас – по управленческим. Шувалов является, прежде всего, менеджером, реализующим поставленные перед ним задачи.

Но что не менее важно, тогда комиссия работала на постоянной основе, в то время как нынешняя комиссия носит исключительно целевой характер и создана на время преодоления кризиса. Как заявил «Коммерсанту» замминистра финансов Антон Силуанов, «комиссия Шувалова будет рассматривать ситуацию в различных отраслях и займется выработкой глобальных антикризисных решений, на основании которых будут готовиться законодательные акты. Однако, по его словам, конкретная работа доведения антикризисного финансирования будет сосредоточена «в других правительственных комиссиях», например в межведомственной комиссии по выделению средств предприятиям ОПК (которая как раз возглавляется Антоном Силуановым). Таким образом, комиссия Шувалова не будет заниматься выделением средств, конкретными решениями, что станет достаточно серьезным ее ограничителем.

В то же время создание комиссии может вызвать набор институциональных противоречий. С одной стороны, Шувалову придется определять приоритеты госрасходов: как отраслевых, так и социальных. В частности, сейчас Путин требует как можно скорее найти решения проблем, связанных с ипотечными кредитами. Расширяются (на 300 млрд руб.) госгарантии государства по разного рода кредитам. Еще до 150 млрд руб. направляется на поддержание рынка труда и отраслей реального сектора экономики. Рассматриваются вопросы по поддержке занятости, оказания помощи безработным. Наконец, на президентском уровне прозвучало предложение создать Фонд прямой помощи предприятиям. Это предложение Дмитрий Медведев обнародовал в Кургане на совещании по вопросам социально-экономического развития Уральского федерального округа. По данным источника «Коммерсанта» в Белом доме, это предложение прозвучало от группы отраслевых министров, в том числе и от министра промышленности и торговли Виктора Христенко. Тем самым, предприятия ищут обходные пути получения помощи, учитывая, что банки очень неохотно кредитуют реальный сектор. А это означает, что расходы в данном направлении могут значительно вырасти. Многие экономисты уже расценили это решение как архаичное.

С другой стороны, в ноябре зафиксировано рекордное падение поступлений в бюджет от ФНС и ФТС: главная причина – сокращение производства, падение прибылей и падение мировых цен на нефть. Россия начинает все более остро испытывать последствия кризиса: тают золотовалютные резервы, что объясняется стремлением ЦБ не допустить неуправляемой девальвации рубля. Минэкономразвития впервые официально признало, что в стране началась рецессия (по его прогнозу, рост ВВП России в четвертом квартале, по оценке Минэкономразвития, замедлится более чем в два раза - до 2,6% с 6,3% в третьем квартале). Минфин, очевидно, вскоре может поставить вопрос о сокращении расходов (в тяжелом положении уже оказываются региональные бюджеты). Комиссия Шувалова в этом случае окажется «между двух огней»: «партией» спасения экономики и «партией» макроэкономической стабильности.

Создание комиссии по оперативным вопросам - это институционализация, легитимация тех полуформальных, импровизированных механизмов, которые спонтанно создавались или переквалифицировались на основе уже существующих механизмов. Причем эти механизмы также централизируются в одном месте, где концентрируется и вся ответственность за эффективность вырабатываемой политики. Правительство предпринимает попытки упорядочить «ручное управление» и придать ему более внятный и прогнозируемый вид. Оставаясь элементом «ручного управления», новый механизм позволяет более быстро и гибко реагировать на процессы, происходящие в финансовой и экономической сферах. В данном случае важным является не только сам факт создания такой комиссии, но и кадровое решение: оно подтверждает особый статус Шувалова. Причем этот особый статус закрепляет исключительное положение Шувалова не только внутри правительства (где он фактически становится вторым лицом), но и в системе политической власти в целом. За ним, по сути, закрепляются функции «моста» между президентом и правительством, властью и бизнесом.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

15.12.2008