Важнейшим моментом послания президента Федеральному Собранию стало решение Дмитрия Медведева внести поправки в Конституцию. Всего будет внесено три поправки: об увеличении срока полномочий президента до 6 лет, об увеличении срока полномочий Госдумы до 5 лет и об обязанности правительства ежегодно отчитываться в Госдуме по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом.

Как заявил спикер Госдумы Борис Грызлов, поправки будут внесены президентом на рассмотрение парламента в течение двух недель. Впервые в истории России будет задействована процедура внесения поправок в Конституцию, требующая одобрения двумя третями депутатов Думы и тремя четвертями членов Совета Федерации, а также большинством депутатов органов законодательной власти двух третей субъектов РФ. Сейчас партия «Единая Россия» контролирует 83 из 85 региональных ЗАКСов.

Сам факт внесения поправок в Конституцию является важнейшим политическим событием. Стоит напомнить, что на протяжении семи лет (с 2000 до 2007 гг.), Владимир Путин последовательно и жестко выступал против правки Конституции РФ, считая, что Основной закон должен оставаться неприкосновенным. Однако год назад впервые в интервью журналистам G8 Путин изменил свое мнение. Судя по всему, именно тогда и было принято решение по сути нынешних поправок.

Тогда Путин заявил, что четыре года президентского срока правления для России недостаточно. «Мне кажется, что, во всяком случае, для сегодняшней России, пять, шесть или семь лет (как один срок на посту президента) - это вполне приемлемо, но количество сроков все-таки должно быть ограничено», - заявил он. «Я думаю, что ограничение по срокам все-таки правильно», - сказал Путин. «Четыре года для России, может быть, - калька с американской практики, она не очень была востребована тогда, когда принималась новая Конституция», - отметил президент. «Но четыре года, конечно, достаточно маленький срок», - сказал тогда Путин. В качестве аргумента президент привел пример, указав, что только два года нужно для того, чтобы войти в курс общефедеральных и международных проблем. Как тогда писали «Аргументы и факты», в Кремле принято принципиальное решение о целесообразности создания рабочей группы по внесению изменений в Основной закон. По данным «Эха Москвы», рабочую группу должен был возглавить первый вице-премьер правительства РФ Дмитрий Медведев. Таким образом, нельзя исключать, что основы для нынешних решений закладывались именно в 2007 году, когда одновременно готовился к реализации и план «преемник-2008».

Правка Конституции – вопрос политически очень рискованный. Во-первых, это проблема контроля над процессом внесения поправок. Конституция России, по сути, перестает быть «священной коровой», неприкасаемой. Благодаря этому в послании Конституции посвящено очень много места: президент предупредил элиту от опасности «реформаторского зуда», дав понять, что речь идет не о конституционной реформе, а о коррекции Конституции. В целом роли Основного закона в послании посвящено очень много места: Медведеву как главе государства важно было максимально возможно сохранить незыблемость и неприкосновенность Конституции, оградив ее от соблазнов новой правки и дав понять, что нынешние решения носят исключительный характер. Медведев указал на решающую роль Конституции в становлении российской демократии, ее значение для формирования качественно новой правовой системы и независимого суда, дальнейшего расширения экономической, предпринимательской свободы, реализации социальных гарантий. «Конституция предопределила путь обновления России как государства свободной нации… Российская Конституция эффективна, она работает, и ее базовые положения должны на многие годы вперед оставаться незыблемыми», - сказал президент. Во-вторых, это морально-этический аспект. Любой политический лидер, который берется за правку основного закона, рискует столкнуться с резкой критикой. Это вопрос политической ответственности и для Медведева. В то же время наращивание политической ответственности является неразрывной частью процесса «врастания в должность».

В-третьих, правка Конституции рождает ряд политических вопросов. В СМИ вновь появилась тема фактического «третьего срока» для Владимира Путина. Как стало известно «Ведомостям» от источника в Кремле, поправки готовились Путиным для себя, а разрабатывались Владиславом Сурковым. В соответствии с этой версией следующие президентские выборы (не исключено, что досрочные) будут использованы для возвращения Путина на высший политический пост сроком 6-12 лет. Медведев на этом фоне выглядит лишь местоблюстителем, чьими руками планировалось провести спорные реформы. Однако такая версия весьма противоречива: за увеличение президентского срока полномочий выступает едва ли не весь политический класс России. По сути, это было вопросом времени. Пресс-секретарь российского премьер-министра Дмитрий Песков заявил в интервью AFP, что в России нет планов досрочных президентских выборов в 2009 году, направленных на возвращение Владимира Путина на пост президента. Кроме того, досрочные выборы противоречат стилистике созданного Путиным режима, которая предусматривает проведение выборов в установленные сроки (напомним, что за восемь лет путинского правления неоднократно ходили слухи о досрочном роспуске парламента, но они так и не подтвердились).

С политической точки зрения для России увеличение срока президентских полномочий – это, прежде всего, усиление института президентства. В Европе лишь в Австрии и Ирландии срок президентства 6 и 7 лет соответственно. Но там существует премьер-президентская форма правления, т.е. большая часть полномочий исполнительной власти принадлежит не президенту, а премьер-министру. До недавнего времени во Франции срок президентства был 7 лет, однако Жак Ширак реформировал Конституцию, сократив срок до 5 лет. В России увеличение срока президентских полномочий трактуется как усиление президентской власти.

При этом реформа сопровождается разведением выборов президента и Госдумы, срок полномочий которой, в свою очередь, увеличен с 4 до 5 лет. До последнего времени вопрос о разделении выборов стоял достаточно остро: выборы в Госдуму становились своего рода «праймериз» перед президентскими выборами. Однако это создавало для президента определенные политические трудности: мобилизация политических ресурсов для формирования желаемого состава нижней палаты парламента имела свою политическую «цену». Модель концентрированного цикла была востребована в прежних условиях слабости политической власти, когда политическая уязвимость президента (в девяностые годы) за счет сращивания президентских и парламентских выборов оборачивалась феноменом суперпрезидентства: победитель получает все. Сейчас надобность в такой модели отпала.

В качестве компенсации усиления института президента, Госдума получает не только расширенный срок полномочий, но и право заслушивать ежегодно отчеты правительства по итогам деятельности и по вопросам, поставленным непосредственно парламентом. Это «обременение» правительства смягчается подконтрольностью Госдумы и фактом лидерства Владимира Путина в партии большинства «Единой России». Однако в долгосрочном плане это работает на укрепление института парламента.

Увеличение срока президентских полномочий воспринимается противоречиво: с одной стороны, действительно, в 1993 году норма о четырех годах правления была принята вынуждено, как уступка общественности, которая была обеспокоена ростом возможностей президента в результате противостояния между главой государства и парламентом. На сегодня политическая элита консенсусна относительно необходимости увеличения срока. Однако контекст принятия поправок делает процесс правки Основного закона более дискуссионным, а характер принятых решений противоречивым с точки зрения развития демократии.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента Центра политических технологий

10.11.2008