Последнее время можно наблюдать рост политического веса Счетной палаты России: Госдума приняла закон, делающий этот орган парламентско-президентским, ее председатель Сергей Степашин возглавил Ассоциацию юристов России, которую считают вероятным предвыборным проектом первого вице-премьера правительства РФ Дмитрия Медведева. Счетная палата стала выступать с концептуальными инициативами как в политико-экономической сфере, так и в сфере перераспределения контрольных функций за бюджетными средствами. Степашин выстраивает связи и с Генеральной прокуратурой. Все это свидетельствует о том, что вырисовывается новый игрок, пришедший из элиты 90-х годов, но тесно связанный с частью путинской команды.

Счетная палата никогда не была политически весомым органом власти. Аудиторы СП не засвечивались в крупнейших разоблачениях, в то время как сами не раз становились объектами обвинений в коррупции. Нынешний глава Счетной палаты Сергей Степашин получил свой пост в апреле 2000 года - почти сразу после избрания Владимира Путина президентом России. Стоит напомнить, что в 1999 году Степашин назвался одним из вероятных преемников Бориса Ельцина: он сменил на посту премьера Евгения Примакова (опиравшегося тогда на элиты регионов-доноров, надеявшихся продвинуть Примакова в президенты). Однако на посту главы правительства он не был консенсусной фигурой и достаточно быстро стал вызывать раздражение части Кремля. Против Степашина играли такие факты, как слишком спокойное отношение к оппозиции («Яблоко», ОВР), тесные связи с Анатолием Чубайсом (именно ему приписывают продвижение Степашина как преемника Ельцина), неспособность преодолеть раскол элит. Вместо Степашина на пост премьера, а фактически преемника, был выдвинут Владимир Путин.

После этого Степашин был избран в Госдуму от оппозиционного «Яблока». Однако это не испортило публичных отношений с будущим президентом: достаточно вспомнить, как уважительно и тепло отзывается Путин о Степашине (как руководителе питерского управления ФСК) в своей книге «От первого лица». Путин также заявил, что именно он предложил Степашина на пост министра юстиции в июле 1997 года (тогда Путин работал в администрации президента, а Степашин в аппарате правительства).

За период руководства Степашина роль Счетной палаты в системе органов госвласти оставалась стабильно невысокой, вопреки всем попыткам председателя поднять ее вес. В 2004-2005 годах, когда активно развивалось «дело ЮКОСа», СП обещала подготовить масштабный доклад об итогах проверки приватизационных сделок за 90-е годы. Тогда это расценивалось как занесение «меча» над головами крупных «олигархов», а деятельность СП приобрела свою политическую интригу и приковала к себе огромное внимание (тогда много говорилось и о тесных отношениях Степашина с главой Генеральной прокуратуры Владимиром Устиновым). Однако доклад вышел с большим опозданием (из-за сопротивления части элиты) и не содержал никаких разоблачительных подробностей, хотя давал возможность оспорить едва ли не любую приватизационную сделку.

Наиболее заметным действием Степашина стала попытка поднять роль Счетной палаты, изменив закон о ее формировании. В 2004 году по инициативе СП принят законопроект, передающий президенту право выбирать главу палаты (ранее это право принадлежало Госдуме, которая теперь только утверждает президентский вариант). Это поднимало статус фигуры главы СП до уровня президентского человека и придавало Степашину больше политического веса. Однако Степашин не сумел добиться расширения своих полномочий в вопросе назначения аудиторов. В этом году принят компромиссный закон, который позволяет президенту вносить кандидатуры не только главы и его зама, но и всех аудиторов на рассмотрение парламента. Это повышает политические возможности Степашина формировать лояльную себе палату лишь теоретически, так как до принятия закона АП и так решала, кто станет аудитором Счетной палаты.

Однако аппаратное приближение к президенту и увеличение веса председателя не помогло Степашину в попытках расширить полномочия Счетной палаты. Так, СП так и не сумела добиться права возбуждать уголовные дела, а также заниматься не только финансовым контролем, но и аудитом эффективности использования бюджетных средств.

Новый всплеск активности Счетной палаты произошел после убийства Андрея Козлова. Началась волна атак на ЦБ России: появление «писем» обвиняемого в убийстве Алексея Френкеля провоцировало внутриэлитные споры вокруг полномочий Центробанка. Так, спикер Госдумы Борис Грызлов предложил передать функции надзора в банковской сфере от Центробанка Росфинмониторингу. Тогда глава Росфинмониторинга Виктор Зубков резко активизировался в своей критике ЦБ. О намерении проверить работу ЦБ заявила и Счетная палата. Однако находящийся под фактическим контролем Минфина Национальный банковский совет, который должен давать санкцию на проверку, под разными предлогами тормозил проверку.

Атака на ЦБ, казалось, захлебнулась после отставки Виктора Зубкова. Кстати, на его место так и не назначен новый руководитель, что свидетельствует о серьезной борьбе за этот пост. Однако, как сейчас становится понятно, после проигрыша одной из групп (Виктора Иванова, чьим протеже считался Зубков), выступающих против ЦБ, в борьбу вступила другая.

На прошедшей неделе Госдума разрешила Счетной палате проведение проверки ЦБ. При этом вокруг этой проверки сложилась весьма конфликтная ситуация. ЦБ и Минфин относятся к этому весьма негативно. Национальный банковский совет долго не давал на это разрешение, а Кудрин (глава Совета) говорил, что «предложение было признано неадекватным». Сейчас СП сумела преодолеть сопротивление Кудрина. Предмет дискуссии носит концептуальный характер. СП намерена провести проверку не только финансово-хозяйственной деятельности ЦБ в части формирования и использования его фондов, прибыли, а также исполнения смет расходов на его содержание, но и эффективность размещения средств Стабфонда и золотовалютных резервов. Как заявил депутат Госдумы Павел Медведев, «такая проверка будет полным безумием. Вдобавок задним числом можно сформулировать огромное количество претензий к ЦБ, поскольку это очень деликатная сфера».

Союзником Счетной палаты в этом плане стала Генеральная прокуратура, которая недавно завершила свою проверку. Ее выводы оказались не критичными для ЦБ, однако обсуждение итогов проверок в СМИ сопровождалось слухами о вероятной отставке главы ЦБ Сергея Игнатьева. Нынешняя проверка СП, претендующей провести ревизию фактически целесообразности кредитно-денежной политики, становится началом нового наступления на позиции не только Игнатьева, но и всего руководства российской кредитно-финансовой политики страны.

В подтверждение этому можно привести последние выступления Степашина, которые выходят далеко за пределы его сферы ведения. 11 апреля в интервью «Российской газете» он выступил с альтернативным видением использования национальных финансовых активов внутри страны, придерживаясь позиции необходимости крупнейших госинвестиций в экономику и социальную сферу. Союзником Степашина становится министр экономического развития и торговли РФ Герман Греф, выступающий лоббистом инвестиционного фонда и ФЦП. Главным же оппонентом является Минфин. За последние две недели атаку СП на Минфин можно назвать многоплановой.

Во-первых, Степашин выступил против нового Бюджетного кодекса, который является воплощением бюджетной революции, проведенной Кудриным. Он заявил, что бюджетный процесс становится менее прозрачным и для парламента, и для правительства, и для Счетной палаты. Степашин также считает, что в итоге бюджет может уподобиться «черному ящику», и этого допустить нельзя.

Во-вторых, Степашин вновь заговорил о необходимости создания системы единого финансового госконтроля в стране. Основным конкурентом СП является Росфиннадзор, который находится в сфере ведения Минфина и возглавляется человеком Кудрина – Сергеем Павленко. Это давний институциональный спор, который сейчас приобретает новое, боле острое звучание.

Выступая на X конференции Ассоциации контрольно-счетных органов РФ, Степашин заявил, что СП совместно с контрольным управлением президента разрабатывают законопроект о государственном финансовом контроле. Как удалось выяснить «Коммерсанту», проект призван зафиксировать полномочия и задачи органов госфинконтроля, причем СП в иерархии контрольных органов может стать главной инстанцией. Все остальные, а именно - подчиняющаяся Минфину Федеральная служба финансово-бюджетного надзора (Росфиннадзор) и контрольное управление президентской администрации - должны быть ограничены более узкими контрольными задачами. Сергей Степашин ранее неоднократно предлагал также сделать в какой-либо степени подотчетными СП пока независимые от нее региональные счетные палаты. Как заявил сам Степашин, возникает проблема эффективного использования бюджетных средств - для этого Счетная палата проводит аудит эффективности. Теперь же аудиторы подключатся и к проверке грамотного составления финансовых планов. Причем не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов и территорий. Такой масштабный контроль Степашин хочет организовать буквально по всем направлениям - Федеральным целевым программам, включая программы по развитию Сочи и Владивостока, инвестиционным планам предприятий, нацпроектам. Кроме того, этот вид аудита предполагает более широкий временной горизонт анализа - не 1-3 года, а 5-8 лет.

Обращает на себя внимание тот факт, что оценки эффективности нацпроектов, которые поступили от СП и Росфиннадзора разнятся. Так, ведомство Павленко оценило итоги проверки позитивно, указав, что в целом расходование было целевым. Оценка СП была более негативной. Степашин назвал наиболее типичным нарушением - несоблюдение конкурсных процедур при проведении госзакупок (борьба за контроль над этим давно ведется СП). «Вторым» недостатком стала недостаточная скоординированность между органами власти разного уровня. Третья проблема - это неспособность органов власти и бюджетных организаций эффективно использовать полученное по нацпроектам оборудование. В этой связи Степашин может оказать востребован Дмитрием Медведевым как более жесткий контролер, нежели Росфиннадзор, который встроен в правительство. Контроль над бюджетными средствами, идущими на нацпроекты, является для Медведева залогом успеха и потребность в ужесточении контроля более чем высока. Показательно, что в прошлом году союзник СП – генпрокуратура - обвиняла Павленко в прикрытии «расхитителей бюджетных средств». Тогда впервые «силовики» начали столь открытую атаку на прерогативы Минфина, в ведении которого находится Росфиннадзор. Как писал «Коммерсант» год назад, Генпрокуратура подвергла деятельность Росфиннадзора самой резкой критике за последние годы.

После отставки Владимира Устинова Степашин нашел союзника в лице и нового Генерального прокурора Юрия Чайки. На прошедшей неделе был обнародован совместный проект ГП и СП, позволяющий привлекать чиновников к уголовной ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств. Проект был негативно оценен Сергеем Павленко, который отметил, что трудно выработать критерии оценки эффективности. Однако как заявил Степашин, законопроект в ближайшее время поступит в Госдуму. Сейчас ответственность есть только за нецелевое расходование, что понятно. Однако как определять вину за неэффективность, совершенно неясно. Инициатива носит весьма спорный характер, однако ее «идеология» прекрасно вписывается в новый антибюрократический тренд, который четко обозначен в послании президента прошлого года. Президент опасается, что бюрократия становится менее контролируемой, а количество денег, которыми она распоряжается, постоянно растет. При этом госрасходы приобретают все большее политическое значение с приближением президентских выборов.

Всплеск активности Счетной палаты, судя по всему, связан с появлением у Степашина влиятельных союзников. Степашин тесно работает с Медведевым, что также подтверждается участием первого в работе Ассоциации юристов России, которая создает сеть юридических консультаций по всей стране. Это единственная общественная организация, в которую входит Путин и все ключевые деятели России. Союзником Степашина также является Генеральная прокуратура. Наконец, в пользу Степашина играет и фактор общего ухудшения репутации ЦБ в результате атаки со стороны части силовиков. Однако пока говорить о концептуальном пересмотре места Счетной палаты в системе власти преждевременно, и до сих пор все подобные попытки проваливались. Тем не менее, не исключено, что нынешняя новая атака СП за свои права окажется более удачной, что обеспечит ее участие в межклановой борьбе за власть на стороне одной из групп влияния.

Рост амбиций Сергея Степашина является следствием начала перегруппировки политических сил в Кремле. Усиление Дмитрия Медведева и Сергея Иванова, появление высокозатратных политически важных проектов в социально-экономической сфере и в области промышленности – все это входит в противоречие с бюджетной политикой Минфина и чрезмерной автономностью ЦБ, провоцируя элиты на ситуативные коалиции против существующих позиций Кудрина-Игнатьева. Однако пока действующая расстановка сил «прикрывается» лично президентом России Владимиром Путиным, и борьба за контроль над расходованием госфинансов может оказаться малоперспективной.

Татьяна Становая – руководитель аналитического департамента ЦПТ

23.04.2007