30.01.2015 | Ростислав Туровский

Поможет ли государственный капитализм российским регионам?

В кризисный период развития российской экономики многое зависит от того, как будут реализовываться региональные проекты и будет ли крупный бизнес заниматься регионами. В нулевые годы ведущие российские ФПГ активно создавали сети своего регионального влияния, разрабатывали сами или вместе с государством новые промышленные и инфраструктурные проекты. Весьма острой могла быть и борьба между ФПГ за влияние в тех или иных регионах. Но эта история, типичная для первых двух сроков путинского правления, осталась далеко позади. Финансовый кризис 2008-09 гг. создал новые реалии, когда федеральный центр оказался единственным более или менее платежеспособным субъектом, готовым вкладывать средства в региональные проекты, причем, разумеется, далеко не во все. В итоге и число проектов сократилось, и ФПГ, не только государственные, но и частные стали рассчитывать в первую очередь на государственную поддержку при реализации своих проектов, либо просто при их спасении. Фактически многие частные ФПГ перешли на государственное иждивение, не говоря уже об опорной для власти системе государственных корпораций, которая неразрывно связана с федеральной властью и ее бюджетом.

Анализируя нынешнюю ситуацию, следует, прежде всего, обратить внимание на те региональные приоритеты, которые сформировались в политике федеральных властей. В самые последние годы с формальной точки зрения расстановка стратегических приоритетов федеральными властями стала самой рельефной за все постсоветские годы. Одно за другим появились «региональные» министерства, занимающиеся определенными «проблемными» частями страны, в качестве которых были выделены три макрорегиона - Дальний Восток, Северный Кавказ и Крым. Не получили своих министерств, но также были определены в качестве зон особого внимания Арктика и Калининградская область. Для последней в конце прошлого года создали собственную правительственную комиссию, и у самого западного региона страны должен появиться свой правительственный куратор. В отношении Арктики не раз говорилось о возможном создании того или иного специального правительственного учреждения, но пока оно не появилось. Тем не менее, сама Арктическая зона получила официально определенные границы и стратегию своего развития. Таким образом, региональные приоритеты государством расставлены. Хотя сделано это в радикальной форме, поскольку теперь неясно, что представляет собой региональная политика как таковая, раз она превратилась в набор из отдельных «политик», привязанных к отдельным регионам (что символизирует и ликвидация министерства регионального развития), в то время как перспективы и роли остальных регионов толком не обозначены.

Наряду с выделением приоритетных территорий федеральные власти занялись и разработкой новых инструментов стимулирования экономического роста в регионах. Для «особых» территорий были придуманы и свои собственные инструменты. Для Дальнего Востока это - территории опережающего социально-экономического развития (ТОСЭР, хотя через три года их можно будет создавать и на других территориях страны, а уже сейчас – в наиболее проблемных моногородах), для Крыма – свободная экономическая зона (СЭЗ). При этом не отменяется и прежний механизм особых экономических зон (ОЭЗ), хотя наиболее крупная из их числа, в Калининградской области вынуждена будет прекратить свое существование в 2016 г. В фокусе особого внимания остаются моногорода, внимание к которым появилось в годы предыдущего кризиса, а теперь список которых был доработан и уточнен, с расчетом на применение к моногородам своих специальных мер поддержки (либо создания там ТОСЭР, что позволила итоговая версия закона).

В то же время формирование большой и неплохо проработанной организационной и правовой инфраструктуры еще не означает, что она автоматически обеспечит региональное развитие, привлечет инвестиции и интересы бизнеса. Во-первых, не столь просты и прозрачны процедуры вхождения бизнеса в поддерживаемые государством проекты. Во-вторых, при всем обилии мер государственного стимулирования они не связаны с четкими бизнес-планами: во многих случаях нет представления о том, какой бизнес и зачем будет вкладывать деньги в те или иные проекты, а есть лишь благие намерения и оптимистические ожидания. Как известно, прежний институт особых экономических зон оказался успешным лишь в считанных случаях, обычно - при появлении прибыльного промышленного производства.

В сущности, в региональной политике федерального центра сейчас гораздо больше привычного государственного патернализма и патронажа, чем ставки на обеспечение экономического роста. Государство не столько развивает, сколько спасает, надеясь при этом, что спасение в будущем перейдет в качественно новое развитие. С точки зрения эффективности государственных вложений «окупиться» способен разве что Дальний Восток. Остальные случаи, как правило, это - поддержание на плаву, преодоление кризиса, недопущение дальнейшего ухудшения ситуации, снижение рисков социального недовольства. Это относится и к Северному Кавказу, и к Крыму, и к моногородам. «Спасать» приходится и казалось бы такой перспективный регион, как Калининградская область, окружение которой стало слишком враждебным, а режим особой экономической зоны подходит к концу. Что касается Арктики и арктического шельфа, то при наличии там перспективных месторождений полезных ископаемых их освоение является делом настолько дорогим, что просто нереально прогнозировать его «окупаемость».

В этой связи возникает вопрос, на какие регионы в самом деле можно рассчитывать, как на перспективные точки роста, а не зоны спасения, и где внимание государства и ФПГ способно привести к действительно положительным сдвигам. Эта ситуация на самом деле выглядит достаточно просто. Экономика России была и остается сырьевой, ориентированной на экспорт. Пока еще не освоенные месторождения сырья находятся, как правило, на крайне удаленных территориях, где не успели начать работу в годы советской власти. В основном это - Дальний Восток, Восточная Сибирь, Арктика, шельф. Кроме того, теперь в условиях санкций приходится еще и менять внешнеэкономические приоритеты, снижая свое присутствие на западных рынках и переориентируясь на рынки АТР. В результате возникают реальные стимулы только для тех проектов, которые предполагают экспорт в азиатские страны и, в первую очередь, в Китай. Главным образом все эти тренды сходятся на Дальнем Востоке и Восточной Сибири, где есть ресурсы, которые могут быть интересны Китаю и, возможно, другим странам Восточной Азии, таким как Япония и Южная Корея. Анализируя события прошлого года, легко можно убедиться в том, что наиболее масштабными и притом относительно реалистичными выглядели как раз проекты, связанные с экспортом газа, угля и электричества в Китай, а также сжиженного природного газа в Японию. Практически все они, притом, находятся на территории Дальнего Востока и Байкальского региона, т.е. в сфере действия лишь одной из множества государственных программ регионального социально-экономического развития.

Еще одна характерная особенность современного периода состоит в том, что ключевую роль в региональном развитии играют сегодня государственные корпорации. Причем делают это они, как правило, при непосредственной помощи государства, привлекая бюджетные средства и кредиты государственных банков. Не случайно многие наиболее дорогостоящие проекты оказались претендентами на средства Фонда национального благосостояния, в борьбе за которые особенно активно проявила себя «Роснефть».

Тем не менее, наиболее перспективными в регионах выглядят сейчас не нефтяные, а газовые проекты. Это связано с растущим спросом на азиатских рынках, который Россия уже начала удовлетворять. В отношении экспорта трубопроводного газа в Китай в самом деле, наконец, вырисовывается хорошая перспектива, подтвержденная прошлогодними договоренностями и началом строительства газопровода «Сила Сибири». Она открывает новые возможности для Якутии (Чаяндинское месторождение) и Иркутской области (Ковыктинское месторождение). Эти два региона, всегда являясь сырьевыми, постепенно превращаются в регионы нефтегазовые, а это все-таки сулит совершенно новые возможности в наполнении их бюджетов. Кроме того, «Газпром» демонстрирует активность на очередном сахалинском проекте - «Сахалин-3», где постепенно растет добыча, но до достижения проектных показателей там должно пройти еще несколько лет. Проблемой этого проекта остается отсутствие зарубежных партнеров.

Другой очень важной для регионов темой является производство сжиженного природного газа. Оно уже дало прекрасные результаты на Сахалине, который, благодаря проекту «Сахалин-2», реализуемому «Газпромом» и Shell, стал одним из заметных мировых экспортеров этого продукта. На Сахалине есть и новые планы развития данного производства. На самом высоком уровне, во время переговоров В.Путина и руководства Shell в прошлом году было одобрено расширение действующего завода. Одновременно «Роснефть» активно продвигает проект «Дальневосточный СПГ», тоже расположенный на Сахалине. В Приморском крае «Газпром» намерен построить завод «Владивосток-СПГ». Однако даже в отношении такого перспективного продукта, как СПГ тут уже возник вопрос о том, есть ли в России достаточное количество сырья для всех этих заводов (учитывая договоренности об экспорте газа в Китай по трубе), и есть ли потребности на мировом рынке, включая ту же Японию, как основного импортера. Поэтому новые проекты СПГ-заводов пока зависают, уверенности в их реализации нет. Тем временем, наряду с Дальним Востоком, от расширения российского экспорта СПГ может выиграть и ведущий газовый регион страны – Ямало-Ненецкий АО, где реализуется проект «Ямал-СПГ»

Перспективы нефтяной промышленности тоже во многом связаны с дальневосточными территориями и шельфом. Та же «Роснефть» на том же Сахалине с большой помпой запустила новые месторождения в рамках проекта «Сахалин-1», совместного с американской ExxonMobil. В Якутии выглядят теперь более уверенными планы по освоению Среднеботуобинского месторождения, совладельцем которого стала недавно British Petroleum. Кроме того, И.Сечин активно пытается выбить государственные средства для крупнейшего перерабатывающего проекта – Восточной нефтехимической компании (ВНХК) в Приморском крае. При участии «Роснефти» новым нефтяным регионом страны становится и Красноярский край, где разрабатывается Ванкорское месторождение, изначально ориентированное на экспорт в Китай. В Красноярском крае той же «Роснефтью» постепенно готовится к эксплуатации Юрубчено-Тохомское месторождение, а «Славнефть», совместное предприятие «Роснефти» и «Газпром нефти», намерена ввести в промышленную эксплуатацию Куюмбинское месторождение.

Впрочем, в подвешенном состоянии оказались нефтегазовые проекты Арктики и наиболее удаленных шельфовых участков. Как известно, еще пару лет назад «Роснефть» и «Газпром» вели между собой борьбу за шельф и практически весь его поделили. Но, как и следовало ожидать, «застолбив» территории, эти компании дальше никуда не продвинулись, поскольку для освоения нужны огромные средства и надежные отношения с иностранными партнерами. Поэтому где-то за горизонтом остаются пока проекты освоения шельфа в районе Магаданской области и Ямало-Ненецкого АО, не говоря уже о Камчатке, Чукотке, Якутии. Та же ExxonMobil, не отказываясь от старых проектов, прекратила сотрудничество с «Роснефтью» на новых, например, на шельфе Карского моря. Более реалистичным в этих условиях выглядит продолжение многолетней работы на сахалинском шельфе и, может быть, какое-то ее начало на шельфе Магадана.

В другом перспективном нефтегазовом регионе России – Ненецком АО новая перспектива тоже, но по стечению обстоятельств, оказалась связана с государственной компанией. Так получилось в результате фактической национализации «Башнефти», которая вместе с ЛУКОЙЛом начинает добычу на новых нефтяных месторождениях им. Требса и им. Титова. В то же время в Ненецком АО пока не удалось пролоббировать проект «Печора-СПГ», который его инициаторы в лице бизнесмена Д.Босова хотели развивать вместе с «Роснефтью», поделившись с ней долями. Без поддержки государственной компании этот проект завис, учитывая, что на рынке СПГ и без того хватает «шкур неубитых медведей». Другие влиятельные государственные компании тоже видят свои новые перспективы в восточных регионах страны. Например, «Ростех» все больше занимается Дальним Востоком. Его, в частности, интересует разработка крупного Гербикано-Огоджинского угольного месторождения в Амурской области. Вместе с группой ИСТ «Ростех» начал заниматься и всегда казавшимся неподъемным Томторским месторождением редкоземельных металлов в Якутии, уникальным, но находящимся вдали от коммуникаций. Явный дальневосточный «уклон» появился у компании «РусГидро», которая даже рассматривает вариант переноса своего головного офиса на Дальний Восток. «РусГидро» может принять участие в одном из дальневосточных мегапроектов – по строительству крупнейшей в стране тепловой электростанции на основе угольных месторождений Амурской области и экспорту электричества в Китай по новым мощным ЛЭП. Достигнуты предварительные договоренности по сотрудничеству с Китаем при строительстве противопаводковых ГЭС в бассейне Амура. Помимо этого, «РусГидро» и ее дочерняя компания ОАО «РАО ЭС Востока» разворачивают строительство в ДФО четырех новых электростанций.

Реализация новых возможностей российского сырьевого сектора, особенно с учетом их географической удаленности, влечет за собой и крупные вложения в инфраструктуру. В частности, правительство приняло решение о поддержке ОАО «РЖД» из бюджета и ФНБ. На востоке страны средства будут потрачены на модернизацию БАМа и Транссиба, на западе – на расширение подходов к портам Северо-Запада и Азово-Черноморского бассейна. Очевидно, что коммуникации к наиболее важным месторождениям будут строиться, и на этом, помимо прочего, выиграет близкий к власти и государственным корпорациям строительный бизнес. По-прежнему оживленной остается сейчас и борьба за региональные аэропорты (в которой наиболее заметны «Ренова», «Базэл» и «Новапорт»), где есть еще активы, не нашедшие своих стратегических инвесторов (Пермь, Владивосток, Иркутск и др.). Но и в инфраструктурном комплексе часть проектов будет сворачиваться и откладываться. Например, в Краснодарском крае может быть остановлена работа по строительству порта Тамань. Якутия пытается сохранить федеральную поддержку для своего моста через реку Лена, но гарантий его реализации так и нет. В приоритете будут экспортные трубопроводы, железные дороги к новым крупным месторождениям, создание новых и реконструкция старых портовых комплексов. От этого тоже явно выигрывают Сибирь и Дальний Восток.

Роль крупных частных ФПГ в региональном развитии в нынешних условиях, напротив, очень мала, и вряд ли регионам стоит на них рассчитывать. У них не так много «лишних» средств (либо эти средства находятся за пределами страны) и, что самое главное, они не имеют такого доступа к государственным ресурсам. Выигрывают, как правило, ФПГ, имеющие самые тесные отношения с руководством страны. Так, реализацией еще одного крупного СПГ-проекта, но не на Дальнем Востоке, а на Ямале занимается НОВАТЭК, совладельцем которого, наряду с Л.Михельсоном, является Г.Тимченко. Этот проект получил личную поддержку В.Путина, его оператору дали законодательную возможность напрямую экспортировать продукцию, частично нарушив тем самым монополию «Газпрома». Структуры того же Г.Тимченко наращивают добычу угля в Якутии: с этим связаны строительство портового терминала в Хабаровском крае и экспортные перспективы. Напомним, что Г.Тимченко, столкнувшись с западными санкциями, стал в прошлом году руководителем российско-китайского делового совета с российской стороны. Неудивительно, что его имя стало чаще фигурировать в дальневосточных проектах.

Стоит, впрочем, выделить еще три крупных проекта, реализуемых относительно новыми ФПГ. Все они тоже связаны с восточными регионами, а занимаются ими политически влиятельные ФПГ, созданные бизнесменами кавказского происхождения. Так, группа Р.Байсарова продвигает проект Элегестского угольного месторождения в Туве (бывший актив С.Пугачева) и строительства необходимой для него железнодорожной инфраструктуры. В мероприятиях по запуску строительства принимал участие сам В.Путин. Стоит отметить, что когда в Туве начнется, наконец, добыча угля, и туда впервые придет железная дорога, это кардинально изменит состояние экономики одного из самых отсталых регионов Сибири и России в целом. Группа М.Бажаева не так давно получила медно-никелевые активы в районе Норильска, потеснив «Норильский никель» на его «исторической родине». Группа «Сумма» братьев Магомедовых заявила о себе проектом порта Зарубино в Приморском крае, который способен стать новым крупным портом в этой части страны. Причем этот порт может быть загружен в первую очередь за счет транзита китайских грузов из северо-восточных провинций этой страны, не имеющих своего выхода к морю.

Позицию «старой» олигархии в отношении регионального развития, напротив, трудно назвать активной. ЛУКОЙЛ делает ставку на каспийский шельф (из регионов в этом заинтересована Астраханская область), но законодательные ограничения для шельфовых проектов усложняют их реализацию. Горнодобывающие проекты «старых» ФПГ немногочисленны и почти все являются дальневосточными. Например, ФПГ Р.Абрамовича намерена разрабатывать месторождения меди и золота на Чукотке и добивается от государства строительства генерирующих и передающих мощностей. «Ренова» предполагает расширить добычу золота на соседней Камчатке. «Евраз» продвигает проект «Тимир» по добыче железной руды на юге Якутии. Все эти проекты упомянуты здесь по той причине, что у них велики шансы на государственную поддержку. Иными словами, и в этих случаях частный бизнес способен что-то сделать в регионе только при наличии льгот и инвестиций со стороны государства.

Но в то же время проблем у «старых» ФПГ стало гораздо больше, и это зачастую больно бьет по регионам. Одним из «хрестоматийных» является случай «Русала», который постепенно закрывает производство на всех своих малых и средних алюминиевых заводах, оставляя лишь самые крупные. На грани банкротства оказался «Мечел», что, в частности, поставило под вопрос реализацию крупнейшего на сегодня дальневосточного угольного проекта – Эльгинского месторождения. В очередной раз откладывается запуск Наталкинского золоторудного месторождения в Магаданской области, которое называли крупнейшим в России (им владеет компания Polyus Gold, главным акционером которой является С.Керимов). При этом почти уже забыли о месторождении золота Сухой Лог в Иркутской области, которое конкурировало за звание крупнейшего и долгое время считалось таковым, и при этом остается бесхозным. Недавняя авария на шахте «Уралкалия» способна еще больше осложнить позиции России на мировом рынке калийных удобрений (учитывая также размежевание и конкуренцию с белорусским производителем «Беларуськалием»), тогда как новые месторождения в том же Пермском крае далеки от ввода в эксплуатацию (откладывается и запуск совершенно нового Гремячинского месторождения в Волгоградской области, подконтрольного «Еврохиму»). В связи с острыми финансовыми проблемами группы «Петропавловск» не все ясно с новыми, притом ориентированными на китайский рынок железорудными проектами в Еврейской АО и Амурской области. В очередной раз «висит» реализация проекта крупнейшего в стране Удоканского медного месторождения, которое в свое время досталось группе «Металлоинвест» А.Усманова.

По сути, большинство частных ФПГ в России, сложившихся в 1990-е гг., достигли определенного уровня в своем развитии, и каждый новый крупный проект в регионах дается им с большим трудом. Обычно выигрывают те частные ФПГ, которым удается договориться о государственной поддержке и специальных мерах стимулирования, но это лишь считанные случаи. Большинство работает на удержание своих позиций: это относится к металлургическим, угольным, химическим, лесопромышленным и пр. корпорациям. Впрочем, государственные компании тоже могут оказываться в подобном положении. Например, добыча алмазов компанией АЛРОСА снижается, поскольку за счет новых мощностей не удается компенсировать спад производства на старых месторождениях. В этих условиях Якутии как раз и необходимо перестраиваться на другие сырьевые отрасли, делать ставку на газ, нефть и уголь.

За рамками сырьевого сектора тем более трудно ожидать каких-либо прорывных проектов. Например, в автомобилестроении будут, вероятно, частично свернуты новые производства, «витриной» которых стала Калуга, один из главных примеров нового экономического роста в стране. Хотя китайские автомобилестроительные компании, напротив, одна за другой говорят о намерениях построить в России свои заводы, но все они предполагаются небольшими (по 50 тыс. автомобилей в год), и по многим из них нет даже предварительного решения о месте размещения. Успешно растет и усиленно рекламируется опять же дальневосточное производство – автозавод компании «Соллерс» во Владивостоке, в интересах которого в прошлом году правительство приняло решение о создании особой экономической зоны. Однако этот завод, с его планами выйти на выпуск 100 тыс. автомобилей в год, крупным назвать трудно. В целом машиностроение полностью зависит от государственных программ и закупок. Вероятно, на общем фоне теперь поднимется часть оборонных предприятий, но, конечно, не весь ОПК, а лидеры и нишевые монополисты. Гражданское же производство по-прежнему воюет за закупки своих вагонов, локомотивов, трамваев, газомоторной техники и т.п. И часть этих производств опять начинает останавливаться, как например, вагонные заводы, зависящие от политики правительства и ОАО «РЖД».

Подведем итоги. В наилучшем положении, с точки зрения перспективы, сейчас находятся, пожалуй, новые нефтегазовые регионы страны, которые ориентированы на экспорт в Китай и другие страны АТР. К их числу относятся Сахалин, Якутия, Иркутская область и Красноярский край. Есть резервы у относительно нового сырьевого региона, возникшего в этом качестве в постсоветский период, - Ненецкого АО. За счет производства СПГ новые перспективы появляются и у главного газового региона страны - Ямало-Ненецкого АО. В целом очень заметно, что главные перспективы связаны с Дальним Востоком и Восточной Сибирью, где есть точки роста, пусть и в сырьевой экономике (примечательно, что Минвостокразвития прямо говорит о необходимости развивать именно производство сырья, не видя других возможностей). Именно на Дальнем Востоке и только там формируется сейчас солидный список приоритетных инвестиционных проектов, рассчитанных на государственную поддержку, и территорий опережающего социально-экономического развития. Остальные регионы, за редкими исключениями, обречены в лучшем случае на стагнацию, а их проекты, если таковые еще существуют, - будут работать на поддержание статус-кво. У системы российского государственного капитализма тем временем остается все меньше ресурсов для того, чтобы обеспечить сбалансированное региональное развитие: приоритет будут получать ключевые экспортные проекты и, с другой стороны, зоны наибольшего социального риска.

Ростислав Туровский – вице-президент Центра политических технологий

Версия для печати