С упорством, достойным лучшего применения, федеральный центр продолжает продавливать реализацию федерального закона № 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". К 1 июля все муниципальные образования России должны привести свои уставы в соответствие со 131-м законом. Далее необходимо приступать к вёрстке бюджетов - но здесь ещё много неясностей, поскольку в большинстве регионов только приступили к разделу имущества. Поступь реформы неумолима и муниципальному уровню в очередной раз придётся смириться и жить в очень непростых условиях.

Предчувствуя большое количество проблем, прежде всего для себя, местные и региональные власти настоятельно просят Москву создать единый Центральный штаб муниципальной реформы. Сейчас управление раскоординированно. Формально профильным ведомством является Министерство регионального развития. Но, как известно, сформировано оно было в спешке, непродуманно, и эффективность его работы оставляет желать лучшего. Да и нельзя сказать, что непотопляемый Владимир Яковлев хорошо разбирается в тонкостях муниципальной реформы. В то же время ход реализации 131-го закона отслеживает сам Михаил Фрадков - каждый понедельник у премьера проходят совещания, где министры и губернаторы отчитываются о своих успехах на муниципальном поприще. Весьма активно работает департамент государственного управления и местного самоуправления аппарата правительства, рассылающий "указивки" по регионам. Естественно, свои ЦУ даёт и администрация президента - её клерки лично объезжают региональные администрации "с секретными предписаниями", инспектируя готовность субъектов федерации к 1 января (дате вступления в силу 131-го закона). Регулярные совещания проводят полномочные представители президента в федеральных округах. Всё это создаёт весьма сильный административный беспорядок, от которого страдают, прежде всего, исполнители - профильные отделы региональных администраций и местные власти.

Однако пока федеральные власти категорически отказываются создавать единый координирующий центр. Возможно, в этом кремлёвским и правительственным чиновникам видится элемент чрезвычайщины. Кремль изо всех сил хочет сохранить видимость стабильности, контролируемого и планомерного проведения реформ. По всей видимости, свежи воспоминания от аврала, связанного с монетизацией льгот. Не исключено, что само слово "штаб" вызывает аллергию у федеральных чиновников. Ведь если "штаб", то, значит, есть военные действия. А у нас не война, а спокойная и последовательная реализация федерального закона. Причём в условиях политической стабильности и роста демократии.

В результате, несмотря на обилие проверяющих из Москвы и горы отчётности, регионы, по сути, отпущены в свободное плавание. Каждый действует, исходя из своего понимания, кто во что горазд. Например, в Московской области решили отделаться минимальными корректировками статус-кво. Там сохранились прежние границы муниципальных образований, а их главы по-прежнему будут выбираться на прямых всенародных выборах. В соседней Калужской области внедряют другую схему: там глава муниципального образования будет выбираться из числа депутатов местной думы, одновременно исполняя обязанности её председателя. Причём, как правило, на общественных началах (без зарплаты). Глава же исполнительной власти нанимается по контракту, по итогам конкурса. То есть везде, начиная от сельсовета и кончая стотысячным наукоградом Обнинском, главой исполнительной власти в муниципальных образованиях будет наёмный управленец, "сити-менеджер".

В ряде регионов вообще можно наблюдать попытку ухода от прописанной в 131-м законе двухуровневой системе организации местного самоуправления (муниципальный район, в составе которого находятся городские и сельские поселения). Так, в Рязанской области районы включили в состав городских округов. Тем самым создалось множество правовых коллизий. Одна из самых главных проблем - сельские жители лишаются льгот и надбавок, поскольку формально начинают жить не на селе, а в городе.

Интересен и сам управленческий подход федерального центра. Не оказывая совершенно никакой помощи, с регионов только требуют предоставить какую-то отчётность и статистику. Ни правительство, ни администрация президента не выпустили ни одного методического или справочного материала. Федеральный Центр совершенно не озаботился популяризацией столь важной реформы. Регионы за счёт своих скудных средств сами издают текст закона со всеми поправками, комментарии к нему, методическую литературу. Что уж говорить о полноценной программе разъяснения даже не населению, но хотя бы муниципальным служащим сути реформы, основных положений закона и его главных последствий. Нет даже попыток такую программу разработать.

Приходится констатировать, что реформа не до конца продумана и в целом её концепция вызывает массу вопросов и нареканий. Чего стоят хотя бы предстоящие выборы и комплектация муниципальных органов исполнительной и законодательной власти. Для этого нет ни соответствующих кадров, ни ресурсов, ни возможностей контролировать деятельность новых чиновников и депутатов, большинство из которых составят, видимо, люди совершенно профессионально не пригодные для данного вида деятельности. В результате есть вполне реальная угроза возникновения хаоса, беспрецедентного роста коррупции и неэффективности в системе управления регионом.

Более того. И сами разработчики закона, и многочисленные восторженные комментаторы-теоретики без устали заявляют, что одна из целей реформы - побудить население принять активное участие в управление территориями, на которых оно живёт. При этом 95 % населения абсолютно не в курсе о том, что в России идёт муниципальная реформа. Людям ещё предстоит столкнуться с её плодами после 1 января, когда наверняка возникнет колоссальная неразбериха с полномочиями и компетенцией различных уровней власти. Можно уверенно прогнозировать, что где-то забудут передать полномочия, или не удастся вовремя их профинансировать. А в результате в домах и школах не будет отопления, не будут чиститься дороги, вывозиться мусор. Говорить об участии в управлении просто смешно в условиях неуклонного падения доверия к выборным институтам власти, к выборам вообще. А также в условиях планомерного закручивания гаек федеральным центром в сфере выборного законодательства. Какое может быть участие в управлении, если население по факту устранено от возможности влиять на процесс принятия важнейший решений, хотя бы в результате выборов?

В результате смысл реформы во многом выхолащивается, и мы получаем очередной "прогрессивный" закон, минусы которого намного перевешивают плюсы, очередную реформу ради реформы. Конечно, в отношениях региональной и муниципальной власти многое стало определённее - например, чётко разграничены полномочия (до сих пор здесь была наибольшая путаница). Однако никакой финансовой базы под новые отношения, которые прописывает 131-й закон, не подводится. В результате местное самоуправление будет вновь обречено быть "бедным родственником" в системе общественно-государственных отношений в России.

Что же касается чисто политического аспекта, то негативный эффект от реформы может вызвать возникновение десятков очагов протеста, общий рост социальной напряжённости и недовольства. Если уровень этой напряжённости начнёт зашкаливать, то в оппозицию федеральному центру будет вынуждена перейти заметная часть и без того недовольных региональных элит. И всё это в преддверии выборов 2007-2008 гг. Какие проблемы это сулит власти объяснять не нужно. В самую пору вспомнить о всевозможных революциях, которыми сейчас всех пугают. Получается - одной рукой лечим, а другой калечим.

Конечно, понятно, что именно под негативный эффект от продолжающихся реформ и происходит то, что многие называют "сворачиванием демократии". В первую очередь, речь идёт об отмене выборов глав регионов и депутатов-одномандатников. Иначе региональная элита под давлением снизу быстро вышла бы из повиновения. Кстати, получается довольно парадоксальная ситуация - ради проведения либеральных реформ власть вынуждена частично ограничивать демократию. Вопрос лишь в том, хватит ли у новой системы запаса прочности для удержания в рамках неизбежно растущего социального напряжения.

23.06.2005